加快职能转变 坚持依法管粮

延安市粮食局局长    张康立

随着粮食流通体制改革的不断深入，市场经济下的粮食经营主体多元化、购销市场化的粮食流通体制已经形成，为适应新形势下的粮食流通管理，国务院于2004年5月26日颁布了《粮食流通管理条例》（以下简称《条例》），为粮食流通管理提供了法律依据。粮食行政管理部门如何转变职能，如何按照《粮食流通管理条例》赋予的职责，履行对全社会粮食流通的监督管理，是新形势下必须认真对待和切实解决的重大问题。  　　

一、在市场经济新形势下，市、县粮食行政管理部门的职能定位  　　

改革开放以来，粮食流通体制也不断深化，1993年放开粮食销售市场，2004年放开粮食收购市场，全面实现了粮食购销市场化。随着我国加入WTO和经济体制改革的深入以及维护国家粮食安全的需要，2004年5月国家《粮食流通管理条例》颁布实施，该《条例》赋予了粮食行政管理部门一定的粮食流通管理权，是市场经济条件下粮食行政管理部门职能定位的法律依据。《条例》规定：“国家粮食行政部门负责粮食流通的行政管理、行业指导、监督有关粮食流通的法律、法规、政策及各项规章制度的执行。”这就明确了国家粮食行政部门的主要职责有三项，即行政管理、行业指导和法律监督。  　　

在新的条件下，市、县粮食行政主管部门的监督检查主要职能：一是审查、认定、核查粮食收购资格。二是监督检查出入库粮食的质量。三是监督检查粮食经营者执行国家粮食储藏、运输技术规范的情况。四是核定和监督粮食经营者最高和最低库存量。五是监督检查粮食经营者从事粮食收购、储存、运输活动和政策性用粮的购销活动，以及执行国家粮食流通统计制度的情况。六是对地方储备粮的监督管理。七是对有违反《条例》规定的粮食经营者的行政处罚。  　　

二、当前粮食行政管理部门要适应形势、履行职责、依法管粮，必须实现“六个转变”  　　

对全社会粮食流通进行监管是《条例》赋予各级粮食行政管理部门所必须履行的职责。现在的粮食流通监督检查工作再不仅仅是行业约束行为，而是政府监管行为、服务行为。要从实践“三个代表”重要思想，树立科学发展观，构建和谐社会，坚持“执政为民，依法行政”的战略目出发，充分认识粮食行政管理部门从工作内容到工作方式的重大转变。一是在思想观念上，由过去的行政命令式向为适应市场经济规律服务式转变，强化法制意识、市场意识、服务意识。二是在管理角色上，由过去的“运动员”、“裁判员”双重身份，向“专职裁判”转变。要致力于建立公开、公平、公正的流通规则，通过公开、公平、公正的履行职责来搞好服务从而赢得社会的认可。三是在管理对象上，由过去直接管理国有粮食企业向管理全社会粮食经营者转变。加强对全社会粮食经营者的管理，对粮食行政管理部门来说是一个全新的课题，我们必须加强调研、加强学习、积极探索，不断创新管理方法和手段，真正做到“放而不乱、管而不死”。四是在管理重点上，要由管理粮食经营向规范粮食流通秩序转变。在计划经济时期，粮食行政管理部门的管理重点要具体到粮食企业的购、销、调、存、加工；而在市场经济条件下，粮食行政管理部门管理的重心应向建立健全粮食流通规则、规范市场秩序转变，并在实践中不断将其完善。五是在管理手段上，要由过去单纯依靠行政手段管理转变为主要依靠法律手段、经济手段管理。《条例》的颁布实施为依法行政、依法管粮提供了法律依据。对《条例》要深刻领会，准确把握，要在法律法规许可的范围内行使职权，力戒随意性。六是在管理方式上，要由过去的事前审批向事前、事中、事后全过程监管转变。粮食市场放开之前，粮食行政管理部门只注重事前审批，忽视粮食流通环节的法制化管理。现在《条例》赋予更多的责任，在收购、储存、运输、加工、销售、进出口等环节和粮食质量标准上，粮食部门都要参与，并发挥职能监管。  　　

粮食行政执法工作面向广大人民群众，涉及方方面面，粮食行政执法人员必须明确肩负的责任，增强紧迫感，通过不断的学习，进行知识更新，提高理论水平和执法水平；形成法律思维，提高运用法律法规分析问题、解决问题的能力，敢于执法，善于执法，使粮食行政执法工作始终服务于加强民主法制建设的大局。

要履行对全社会粮食流通监管的职责，粮食行政管理部门必须广泛深入地开展《条例》的学习宣传。《条例》虽然已颁布实施四年，各级粮食行政管理机关在学习宣传方面都做了大量工作，但在深度和广度上还有差距。据调查目前还有相当一部分粮食经营者对《条例》了解和掌握甚少，所以应该把《条例》的宣传作为重点，除加强粮食部门干部职工的学习培训外还要加大对粮食经营者和种粮农民的宣传，让粮食经营者在经营过程中明白自己的权利和义务，让广大种粮农民懂得运用《条例》维护自己的利益，让粮食行政管理部门的干部熟练掌握《条例》，在全社会形成依法经营、规范流通的氛围。　　

三、建立健全执法体系，积极推进执法机构和制度建设  　　

建立健全粮食流通监督检查行政执法体系，是贯彻《条例》的主要组织保障。《国务院关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》[国发（2006）16号]明确要求，要加强和充实粮食行政管理机构、人员，确保粮食行政执法工作的开展。因此，各级政府和粮食部门要进一步加大工作力度，落实国务院文件要求，将县一级作为行政执法的重心，尽快建立起一支政治合格、业务精通、作风过硬的执法队伍，逐步形成一个权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的粮食流通监督检查行政执法工作体系，这是开展粮食行政执法工作的基础。各级粮食行政管理部门要紧紧围绕粮食流通检查体系建设，重点落实好三个方面的工作：（一）建立健全粮食流通监督检查体系，粮食局要建立专门的监督检查科室和粮食行政执法队，做到监督检查工作职能、机构、人员的三落实，并保证执法人员均持证上岗。（二）要妥善解决粮食行政管理部门的行政执法主体地位问题。按照《行政处罚法》的规定，请求政府给予执法授权或委托，获得行政执法资格。（三）要积极争取地方财政部门的支持，严格按照收支两条线的规定，解决好工作经费问题，行政执法的罚没收入要及时上缴财政。　　

在粮食行政管理部门职能转变的同时要抓好各项制度建设。各项规章制度要细化，要具备可操作性，要突出依法管粮；各级粮食行政管理部门要依法界定执法职责，逐步建立健全地方储备粮管理、粮食库存管理、粮食收购管理、粮食检化验、粮食流通统计等方面的规章制度，加强对依法行政的监督考核，建立行政执法评议考核制度，加强组织领导，积极推行行政执法责任制。在建立各项制度的基础上，要注重抓好执法监督，督促落实各项制度。要加强对内设监督机构、执法组织和行政执法人员的监督；上级粮食行政管理部门要加强对下级粮食行政管理部门的执法监督；各级粮食行政管理部门的依法行政工作，要积极接受当地政府的监督。通过积极推行行政执法责任制，完善执法监督，加强制度建设，推动建立“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的行政执法体制。  　　

四、创新管理方式，在实践中提升依法行政水平  　　

面向全社会的粮食流通监督检查，是一项全新的工作，基层粮食行政管理部门要坚持科学发展观，创新管理方式，提升管理水平。积极稳妥、谨慎从事。要注意加强上、下级的沟通联络，加强与工商、质检、卫生、物价等部门之间的信息交流和协调配合。  

切实加强对粮食库存的监管，确保储备粮“一符、三专、四落实”，使储备粮“储得进、管得好、调得动、用得上”。要适时对储备粮油的轮换情况、安全储存情况、制度落实情况等进行专项检查。  　　

切实加强对政策性用粮的监管。粮食行政管理部门要加强对军粮供应、救灾粮发放、陈化粮销售等政策性用粮的监管，落实管理责任，明确监管措施，逐步规范监管制度。  　　

切实加强对粮食质量的监管，落实各项质量监管制度和规划，加强对各级地方储备粮、其他政策性用粮以及一般商品粮的质量及原粮卫生的监督检查；确保质量监管职责落实到位。  　　

切实加强对企业最低和最高库存量的监管，保证市场粮食供求平衡、价格稳定；引导和督促粮食经营者认真履行最低和最高库存量的义务，切实保护粮食生产者和消费者的合法权益，维护正常流通秩序。  　　

切实加强对违法违规案件的查处工作。要高度重视群众反映强烈、领导关注的各类涉粮案件的查处工作，并要坚持四个必须：一是法律思维必须树立。二是执法程序必须完备。三是执法文书必须规范。四是调查取证必须客观。　　

各级粮食行政管理部门必须积极转变观念，认真学习、宣传、贯彻落实《粮食流通管理条例》，切实做好粮食流通监督检查工作，不断加强和改进行政执法工作，逐步完善行政监督机制，积极推进依法行政。坚决树立“为农服务”的思想，明确工作职能，转变工作作风，创新工作方法，认真做好各项粮食流通工作，确保我市粮食安全，促进全市粮食经济健康发展。